Sbírka rozhodnutí NSS - 4425/2023 - POZEMNÍ KOMUNIKACE: SOUHLAS S VEŘEJNÝM UŽÍVÁNÍM POZEMKU

3. 1. 2024 Autor: Hana Sirová

Věc: a) E. S., b) P. S., c) J. K. a d) T. K. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti T. Ž., o určení veřejně přístupné účelové komunikace.

Městský úřad v Říčanech (dále jen „silniční správní úřad“) dne 7. 7. 2020 rozhodl, že se na pozemcích p. č. XJ, XD, části XCH a části XA (dále jen „dotčené pozemky“; všechny dále označené pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území v obci Říčany) nenachází veřejně přístupná účelová komunikace.

Proti rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 2. 2021 zamítl a zároveň potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu. Žalobci se proto obrátili na Krajský soud v Praze a domáhali se zrušení obou rozhodnutí.

Žalobci namítali, že byly kumulativně splněny veškeré podmínky stanovené zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 31. 12. 2020 a dovozené judikaturou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na dotčených pozemcích. Správní orgán vyhodnotil jejich splnění nesprávně, dovodil-li, že nebyla splněna podmínka souhlasu vlastníka dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním. Žalobci tak měli napadené rozhodnutí za nesprávné, nezákonné a nepřezkoumatelné, neboť žalovaný (i silniční správní úřad) věc správně neposoudil po skutkové ani právní stránce. Současně ale žalobci konstatovali, že logicky nebrojí proti závěru správních orgánů, že byly splněny zbývající tři podmínky pro vydání kladného rozhodnutí ve věci.

K souhlasu vlastníka pozemku s užíváním cesty jako veřejné žalobci citovali z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 616/2017, a z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, a v této souvislosti argumentovali, že konkludentním souhlasem vlastníka a předchozích vlastníků došlo v tomto případě ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. Tvrdili, že cesta byla používána více než půl století, že žádný z vlastníků nebránil jiným osobám v užívání cesty, nenamítal její ryze soukromou povahu ani jiným faktickým či právním způsobem nevyjadřoval svůj nesouhlas, a to až do 90. let minulého století (tj. i v období od roku 1978, kdy nabyl předchozí vlastník vlastnictví pozemku). Následné nesouhlasné stanovisko s takovým používáním cesty bylo pak irelevantní, protože nebylo možné, aby vlastník vzal zpět již učiněný souhlas svůj nebo předchozích vlastníků se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, pak žalobci namítali, že jestliže správní orgány zjistily, že cesta ve své poloze existovala již minimálně od roku 1949 a vždy sloužila naléhavé komunikační potřebě, měly aplikovat pravidlo, že pokud je pozemek užíván jako veřejně přístupná účelová komunikace po dlouhou dobu, uplatní se domněnka udělení souhlasu vlastníkem za předpokladu, že je stále splněna podmínka nutné komunikační potřeby.

Dle názoru žalobců tak správní orgány nedostatečně zjistily skutkové okolnosti věci, a to i přesto, že žalobci navrhovali provedení důkazů, které by prokázaly udělení alespoň konkludentního souhlasu vlastníka a předchozích vlastníků k veřejnému užívání dotčených nemovitostí jakožto veřejně přístupné účelové komunikace – zejména předložili čestné prohlášení B. V. o užívání dotčených pozemků pro komunikační účely. Správní orgány se však zabývaly pouze jednáním vlastníka od 90. let minulého století, který začal zpochybňovat veřejnost cesty a ztěžovat postup ostatním účastníkům ve správních řízeních. Správní orgány nicméně nezohlednily, že vlastník i předcházející vlastníci veřejnému užívání dané cesty dříve po značnou dobu nijak nebránili, a že tudíž bylo z tohoto jejich jednání možné dovodit konkludentní souhlas s existencí veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgány se tedy řádně nezabývaly otázkou, zda vlastník dotčených pozemků umožnil v minulosti jejich užívání veřejností, byť takovou povinnost měly a za tím účelem si i samy měly opatřit důkazy. K tomu žalobci citovali z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14, č. 3371/2016 Sb. NSS.

Nedostatečné zjištění skutkového stavu konečně žalobci spatřovali i v tom, že ač v průběhu správního řízení došlo dvakrát ke změně vlastníka dotčených pozemků a žalovaný to vzal na vědomí, nezjistil si stanovisko nových vlastníků na projednávanou věc, přestože tak učinit měl. K tomu žalobci konstatovali, že noví vlastníci J. K. a I. M. Á. H., nijak nebránili žalobcům ani širšímu neurčitému okruhu osob v užívání cesty.

Podle žalovaného žalobci nebyli ve shodě v tom, že mezi nimi bylo sporné toliko, zda byl udělen souhlas s veřejným užíváním dotčených pozemků, neboť zbývající tři znaky veřejně přístupné účelové komunikace byly podle všech účastníků řízení splněny. Podle názoru žalovaného v tomto ohledu ze správního spisu vyplynulo, že minimálně v roce 1990 spoluvlastník pozemku brojil proti cestě a umístění vrátek (cesta pouze pro pěší). Dále bylo zjištěno, že dotčené pozemky (s výjimkou pozemku p. č. XA) byly zatíženy soukromoprávním ujednáním pro konkrétní vlastníky, a to cca již od roku 1879 – žalobci, T. P. a G. Z. tak měli všichni přístup ke svým nemovitostem. Uzavřené dohody tedy neodpovídaly veřejnému užívání dotčených pozemků a jejich svěření do obecného užívání. Žalovaný oponoval, že žalobci nenavrhovali žádné konkrétní důkazy, aby prokázali alespoň konkludentní souhlas (předchozího) vlastníka dotčených nemovitostí, a odkázal na to, jak se oba správní orgány vypořádaly se všemi listinnými důkazy. Žalovaný zdůraznil, že po roce 1948 docházelo ke znárodňování a soukromé vlastnictví bylo značně potlačeno. Ačkoliv tehdy pozemek mohl mít soukromého vlastníka (což žalovaný ověřil z katastru nemovitostí), dispoziční právo tohoto vlastníka bylo podle názoru žalovaného do značné míry omezeno. Na nemovitost proto bylo možné pohlížet stejně, jako by byla vrácena na základě zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd (dále jen „restituční zákon“). Na podporu svého právního postoje žalovaný citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016-64.

V replice žalobci uvedli, že z vyjádření silničního správního úřadu ze dne 22. 1. 2019 vyplynulo, že komunikace byla běžně užívána obsáhlým, blíže neuchopitelným a nespecifikovatelným okruhem účastníků provozu, který nebylo možné jednoznačně vymezit nebo stanovit. I město tak potvrdilo, že podmínky pro veřejně přístupnou účelovou komunikaci byly splněny. V projednávané věci se proto neuplatnil žalovaným odkazovaný rozsudek v pasáži, podle níž nelze souhlas vlastníka s veřejným užíváním dovozovat tam, kde jeho pozemek užívala pouze omezená skupina osob. Naopak bylo třeba vycházet z toho, že byla-li cesta od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, šlo o účelovou komunikaci. Žalobci tak měli za to, že žalovaný správní orgán dostatečně nezkoumal skutkový stav, k námitkám se nijak nevyjádřil a v tomto ohledu zatížil rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Závěrem žalobci podotkli, že se v průběhu soudního řízení stali minoritními spoluvlastníky předmětné komunikace, což doložili výpisem z katastru nemovitostí ze dne 4. 11. 2021.

Osoba zúčastněná na řízení ve věci pouze uvedla, že se jí napadené rozhodnutí rovněž dotýkalo, neboť je spoluvlastníkem pozemku p. č. XJ s polovičním podílem, avšak k věci samé se nevyjádřila.

Krajský soud v Praze žalobu zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

[29] Podstatou sporu v projednávané věci je, zda cesta na dotčených pozemcích je veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Vzhledem k takto vymezenému předmětu řízení tak silniční správní úřad (i žalovaný) byl povinen posoudit všechny znaky potřebné pro vznik a existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Podle žalovaného (který je ve shodě se silničním správním úřadem) však deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace brání absence důkazu o souhlasu vlastníka s veřejným užíváním. To je ale podle názoru žalobců závěr nesprávný, a tím nezákonný.

[30] Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

[31] Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

[32] Další definiční znaky, plynoucí z ústavně konformního výkladu výše citovaných ustanovení zákona o pozemních komunikacích, dovodila judikatura. Lze shrnout, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace dochází ze zákona (není třeba žádného úkonu správního orgánu) při současném naplnění čtyř znaků, kterými jsou podle ustálené judikatury (srov. např. rozsudky NSS ze dne 3. 12. 2020, čj. 1 As 347/2020-49, ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS):

a) patrnost a stálost cesty v terénu,

b) spojení pozemků s veřejnou komunikací,

c) souhlas vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace,

d) nutná komunikační potřeba,

nebyla-li funkce komunikace zajištěna soukromoprávním institutem.

[33] V projednávané věci je sporné toliko splnění podmínky souhlasu vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace, neboť u zbývajících tří definičních znaků silniční správní úřad shledal, že byly naplněny. Krajský soud proto napadené a prvostupňové rozhodnutí přezkoumal pouze v mezích uplatněné žalobní argumentace, podle níž byla splněna i podmínka souhlasu vlastníků dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním. Naplnění zbývajících znaků nezbytných ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace soud nepřezkoumával, neboť o nich nebylo sporu.

[34] Pro veřejně přístupné účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace režim tzv. obecného užívání ve smyslu § 19 zákona o pozemních komunikacích. „Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.“ (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS). „Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoliv v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.“ (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64).

[35] Existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu právě v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, u nichž je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoliv soukromoprávními.

[36] Co se týče souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které již nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, a ani jeho právních nástupců (srov. rozsudek NS ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005*)). Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejností užívaná účelová komunikace, s tím nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku.

[37] Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudky NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, kteří nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří případy, kdy byl pozemek vydán v restitucích a souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace byl udělen dříve v době, kdy socialistické poměry narušily ochranu soukromého vlastnictví (viz nález ÚS ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS).

[38] Úvodem k otázce povinnosti správních orgánů zjišťovat skutkové okolnosti projednávané věci, kterou žalobci taktéž nastolili v žalobě, krajský soud předesílá, že je třeba si uvědomit, že v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu se – obdobně jako v řízeních sporných dle § 141 správního řádu – neuplatní zásada materiální pravdy, respektive že je tato zásada značně modifikována. Důkazní břemeno v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace nese v podstatné míře žadatel, který je povinen na podporu svých tvrzení označit a navrhnout důkazy. Účastníci tohoto řízení tedy mají vyšší míru odpovědnosti za výsledek řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128). Správní orgán vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy podle svého uvážení, přičemž by zejména měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného zájmu ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 As 114/2012-27, či rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, ze dne 10. 4. 2013, čj. 52 A 67/2012-38, č. 2939/2014 Sb. NSS). Žadatel je tedy vystaven nebezpečí, že pokud neoznačí důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, správní orgán již žádné jiné důkazy z vlastní iniciativy neobstará, neboť ve sporném řízení není správní orgán povinen tak široce zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch účastníka jako v „klasickém“ správním řízení (srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, komentář k § 141). Důvod pro užší pojetí povinnosti správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí je dán charakterem sporného řízení, ve kterém správní orgán hraje do určité míry roli soudu stojícího nad stranami sporu a kde účelem rozhodnutí není přiznat některé ze stran nové právo či uložit jí novou povinnost, na rozdíl od správních řízení, jejichž výsledkem je vydání konstitutivního rozhodnutí. Rozhodnutí v návrhovém sporném řízení je rozhodnutím deklaratorním, v němž je i z tohoto důvodu povinnost správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí nad rozsah toho, jaké důkazy navrhli účastníci řízení, omezena (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 785).

[39] Žalobce tak tížila procesní povinnost prokázat, že současný nebo některý z dřívějších vlastníků pozemní komunikace udělil výslovný souhlas s užíváním pozemní komunikace veřejností (učinil tzv. veřejné věnování) nebo že takový souhlas byl dán konkludentně tím, že využívání pozemní komunikace neurčitým okruhem veřejnosti dlouhodobě toleroval, aniž se proti němu předtím navenek vymezil. Důkazní břemeno tedy primárně tížilo samotné žalobce. Mezi skutkovým stavem, z nějž správní orgán při vydání rozhodnutí vychází, a skutečným stavem věci přitom může zcela v souladu se správním řádem vznikat rozdíl daný tím, že výsledky dokazování závisí v nemalé míře na důslednosti plnění procesních povinností účastníků řízení o určení právního vztahu.

[40] V souvislosti s plněním procesních povinností účastníků sporného řízení je třeba zmínit rovněž zásadu koncentrace řízení, která je upravena v § 82 odst. 4 správního řádu a která se bez jakýchkoliv pochybností uplatní v plném rozsahu i v řízení o určení právního vztahu. Podle tohoto ustanovení se k novým skutečnostem a k návrhům nad provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Žalovaný tudíž postupoval v souladu se zákonem, nepřihlížel-li k prohlášení B. V. ze dne 24. 5. 2016, které žalobci mohli a měli jako důkaz předložit již při projednání věci před silničním správním úřadem coby prvoinstančním správním orgánem. Žalobci neuvedli žádný důvod, proč je doložili až spolu s odvoláním.

[41] Nad rámec uvedeného navíc žalovaný také konstatoval, že B. V. ve svém prohlášení hovořila pouze o tom, že cestu užívali v době, kdy měli pozemky v nájmu – z čehož dovodil, že užívání bylo založeno smluvním vztahem – a nadto že se vázalo na konkrétní uživatele, nikoliv veřejnost. Ani prohlášení B. V. ze dne 24. 5. 2016 proto podle žalovaného nemohlo hovořit ve prospěch deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na dotčených pozemcích. S tímto hodnocením, jak co do procesní překážky využití tohoto opožděně předloženého důkazu, tak co do poukazu na jeho chybějící vypovídací hodnotu stran využívání dotčených pozemků individuálně nedefinovanou veřejností, se krajský soud plně shoduje. Nadto nelze přehlédnout ani zjištění žalovaného z historických ortofotomap, že v minulosti pozemky zmiňované B. V. tvořily jeden blok zemědělských pozemků, který byl přístupný ze všech stran, mj. od pozemku p. č. XN. To je obzvláště patrné např. na letecké fotografii z roku 1975, na které je viditelná vyjetá cesta od č. p. XN směrem k dnešní budově č. e. XT.

[42] Žalobci ve vztahu k existenci souhlasu s veřejným užíváním pozemní komunikace tvrdí, že existuje alespoň konkludentní souhlas všech vlastníků dotčených pozemků s užíváním cesty jako veřejné. Namítají, že více než půl století žádný z vlastníků nebránil jiným osobám v užívání cesty ani aktivně nevyjadřoval svůj nesouhlas, a to v období až do 90. let 20. století. Později vyjádřený nesouhlas s používáním cesty proto pokládají za irelevantní. Současně se ale naopak dovolávají později uděleného souhlasu s veřejným užíváním některých (spolu)vlastníků. Zejména poukazují na to, že noví vlastníci J. K. a I. M. Á. H. nijak nebrání žalobcům ani širšímu neurčitému okruhu osob v užívání cesty. V této souvislosti proto silničnímu správnímu úřadu a žalovanému vytkli, že byť vzali na vědomí, že v průběhu správního řízení došlo dvakrát ke změně vlastníka dotčených pozemků, nezjistili jejich stanovisko na projednávanou věc.

[43] Zde krajský soud předně opět zdůrazňuje, že se žalobci mýlí, mají-li za to, že bylo úkolem správních orgánů aktivně zjišťovat (aktuální) stanovisko nových účastníků řízení. Řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace neslouží k tomu, aby (až) v jeho rámci byly opatřovány výslovné souhlasy s veřejným užíváním pozemní komunikace. Řízení o určení právního vztahu slouží k tomu, aby bylo zjištěno, zda právní vztah existuje, nebo neexistuje, nikoliv aby byl v tomto řízení konstituován. Procesní pasivitu některých účastníků řízení, kteří vlastní pozemky, na nichž vede sporná cesta, pak nelze vykládat jako souhlas s jejím veřejným užíváním. Účastníci nejsou povinni v řízení aktivně vystupovat a ze žádného ustanovení procesních předpisů neplyne, že by jejich pasivitu bylo možné považovat za souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace – správní řád ani zákon o pozemních komunikacích neupravují fikci souhlasu účastníka jako důsledek procesní pasivity ani fikci uznání nároku uplatněného ve správním řízení. Bylo proto povinností žalobců, nikoliv správních orgánů, prokázat, že před vydáním rozhodnutí byl udělen souhlas (ať už výslovně, či konkludentně) s veřejným užíváním sporné cesty ze strany jejích spoluvlastníků. Žalobci ovšem v odvolacím řízení vůbec tuto novou skutečnost netvrdili, natož aby ji prokazovali (zde by se uplatnila výjimka z důkazní koncentrace s ohledem na to, že šlo o novou událost). Z hlediska procesního navíc noví vlastníci bez dalšího vstupovali do procesního postavení jejich právních předchůdců, tj. nesouhlasná vyjádření jejich právních předchůdců bylo nutno považovat pro účely správního řízení za jejich stanovisko, dokud by případně vlastním podáním tento již vyjádřený názor nezměnili.

[44] Nicméně ani za situace, že by bylo prokázáno, že noví spoluvlastníci pozemku p. č. XJ (J. K. a I. M. Á. H.) s veřejným užíváním tohoto dotčeného pozemku souhlasí, nic by se nezměnilo na tom, že k rozhodnutí, na jehož základě mají být práva spoluvlastníků omezena na dobu delší deseti let, je třeba souhlasu všech spoluvlastníků podle § 1132 občanského zákoníku. Zatížením společné věci se přitom rozumí např. zřízení služebnosti, včetně zřízení nezbytné cesty jako služebnosti [Králík, M. In: Spáčil, J. a kol.: Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976–1474). Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 508]. Věnování cesty veřejnému užívání lze považovat za institut, byť veřejnoprávní, který se svým obsahem velmi podobá služebnosti. Obsahem tohoto institutu je neodvolatelný závazek strpět užívání cesty veřejností. Veřejné věnování je tak třeba považovat za zatížení společné věci ve smyslu výše odkazovaného ustanovení občanského zákoníku. Naznačují-li tak snad žalobci, že souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace může udělit pouze některý ze spoluvlastníků, mýlí se. Výslovný souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace mohou udělit pouze všichni spoluvlastníci jednomyslně. Odvozeně pak platí, že k vyloučení konkludentního souhlasu postačí aktivně projevený nesouhlas kteréhokoliv (i jen jednoho) ze spoluvlastníků bez ohledu na výši jeho spoluvlastnického podílu. V průběhu správního řízení přitom žalobci neprokázali, že by byli všichni (spolu)vlastníci dotčených pozemků zajedno, že dotčené pozemky (resp. jejich části) věnovali do veřejného užívání. Přinejmenším stanovisko T. Ž., která je stále spoluvlastníkem pozemku p. č. XJ v rozsahu jedné ideální poloviny, bylo v průběhu správního řízení vždy negativní.

[45] Ke splnění podmínky souhlasu vlastníků dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním jako účelové komunikace pak uvedly správní orgány následující:

[46] V prvostupňovém rozhodnutí silniční správní úřad poté, co shrnul relevantní právní závěry vyplývající z judikatury soudů, že veřejně přístupná účelová komunikace může existovat pouze se souhlasem vlastníka, k naplnění tohoto znaku uvedl, že sporná komunikace je sice užívána od nepaměti, ale toliko s omezením práva. V roce 1879 bylo totiž usnesením soudu číslo deníku 6118/1879 vloženo (k tíži pozemku p. č. XJ) věcné břemeno cesty vozové, stezky a průhonu dobytka pro parcely p. č. XV, st. XW, st. XZ a p. č. XŽ. Silniční správní úřad dále konstatoval, že J. S. po navrácení majetku v restituci již od roku 1991 projevoval aktivní nesouhlas s užíváním cesty jako veřejné při jednáních týkajících se nových staveb na pozemcích ostatních vlastníků sousedících s komunikací, ač tak činil pouze po linii práva, a nikoliv třeba překážkami na komunikaci. Navázal, že vznikne-li na pozemku účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku. Výjimku z tohoto pravidla však tvoří případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace (restituce). Zde podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 nelze souhlas bez dalšího presumovat. V daném případě tak podle silničního správního úřadu bylo nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků byl odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Současní majitelé tak nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, neboť by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku.

[47] Vedle citovaného odůvodnění silniční správní úřad uvedl, že vzal v potaz i fakt, že dle celkového uspořádání v lokalitě vede daná cesta jen k nemovitostem č. p. XAA (ve vlastnictví T. Ž., která spoluvlastní i pozemek p. č. XJ), k domu č. p. XG (ve vlastnictví paní M. B., k jejímuž domu je již od roku 1879 zřízeno právo služebnosti stezky vozové a průhonu dobytka) a k pozemkům žalobců. Okruh osob, které danou cestu užívají, je tedy navázán přímo na (spolu)vlastníky daných chat, resp. souvisejících pozemků. V tomto směru se nejedná o okruh neurčitý a otevřený, ale v zásadě přesně uzavřený. Tento stav, kdy cesta končí právě v místě současných majitelů nemovitostí č. p. XAA a XG, ostatně v daném místě panuje již mnoho desetiletí. Cesta přitom neslouží jako dopravní napojení pro přístup k dalším pozemkům či pro příjezd za účelem zemědělského či lesního hospodaření. Dle silničního správního úřadu slouží cesta pouze úzkému okruhu osob a nelze přijmout tvrzení žalobců, že je veřejná proto, že má kdokoliv možnost přijet k domům č. p. XAA a XG. Lze také vycházet z toho, že kdyby v daném místě existovala cesta, kterou by bylo možné ze strany veřejnosti obecně užívat bez jakéhokoliv omezení, pak by pozemkový úřad již v roce 1879 nepřistupoval k zřízení práva služebnosti stezky vozové a průhonu dobytka jako soukromoprávního základu pro užívání dotčeného pozemku. Silniční správní úřad vyzdvihl, že zásah orgánů veřejné moci v podobě deklarace existence veřejně přístupné účelové komunikace je vyhrazen toliko pro omezený okruh případů a že nemůže nahrazovat soukromoprávní řešení, které je dle všech okolností v nynější věci nezbytné a které zůstává v dispozici dotčených účastníků řízení.

[48] V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že z podkladů ve spisu a ze starých leteckých snímků je zřejmé, že cesta ve své poloze existuje již minimálně od roku 1949. Z výpisu z katastru nemovitostí vyplývá, že pozemek byl zatížen věcným břemenem cesty již v roce 1879 na základě usnesení soudu – to bylo do pozemkové knihy zapsáno v roce 1882. Tyto skutečnosti prokazují, že cesta v minulosti nebyla svěřena obecnému užívání, ale že byla zatížena soukromoprávním ujednáním. Svěření užívání cesty k obecnému užívání pak nevyplývá ani z konání po roce 1989. Ze stavebního povolení ze dne 17. 8. 1990 vyplývá, že stavební úřad považoval cesty na pozemcích p. č. XJ a XN za přístupové a stavebníky zavazoval k jejich údržbě, zároveň však vylučoval parkování na předmětné cestě a povolil pouze vrátka k přístupu, nikoliv vrata pro navážení materiálu. Z uvedeného je zřejmé, že pokud byla zamýšlena obsluha zahrádek ze strany stavebního úřadu z pozemku p. č. XJ, pak pouze pro pěší. Z rozhodnutí o námitkách je však zřejmé, že J. S. v řízení brojil i proti přístupu po této cestě a umístění vrátek. Tedy již v roce 1990 prokazatelně nesouhlasil, aby cesta na jeho pozemku byla nějakým způsobem užívána jinými osobami. To je doloženo i v protokolu z ústního jednání ze dne 11. 2. 2010. Z vyjádření vlastníka pozemku p. č. XJ je tak zřejmé, že nesouhlasil s vybudováním vrat na hranici s jeho pozemkem a nesouhlasil, aby cesta sloužila jako přístup na pozemek p. č. XCH. Žalovaný tudíž považuje jednání J. S. za aktivní vyjádření nesouhlasu s užíváním jeho cesty jako přístupové i jako veřejně přístupné, neboť trval na zřízení věcného břemene užívání.

[49] Žalovaný dále konstatoval, že přestože žádost žalobců směřovala ke všem dotčeným pozemkům, silniční správní úřad zaměřil pozornost toliko na pozemek p. č. XJ, protože ten představuje převažující část cesty a právě ten byl předmětem sporu mezi jednotlivými účastníky řízení. Žalovaný nicméně odůvodnění prvostupňového rozhodnutí doplnil i ve vztahu k pozemkům p. č. XD, XCH a XA. Popsal, že dva z nich jsou zatíženy soukromoprávním ujednáním: k pozemku p. č. XD je to věcné břemeno chůze a jízdy z roku 2013 za úplatu a věcné břemeno cesty z roku 2016 za úplatu; k pozemku p. č. XCH je to pak věcné břemeno průchodu a průjezdu z roku 2010 za úplatu. Podle názoru žalovaného z uvedeného vyplývá, že žalobci, T. P. a G. Z. mají k přístupu na své nemovitosti uzavřeny dohody, což neodpovídá veřejnému užívání a svěření do obecného užívání. Pokud by tomu tak bylo, nemuseli by jednotliví vlastníci mezi sebou takové dohody uzavírat. K tomu žalovaný doplnil, že působí velmi rozporuplně, že si sousedé mezi sebou nejdříve smluvně upraví přístup ke svým nemovitostem, aby nebylo pochyb, že se ke své nemovitosti dostanou, ale zároveň tvrdí, že cestu na těchto pozemcích svěřili obecnému užívání. Závěrem však žalovaný dodal, že pokud se skutečně žalobci rozhodli své nemovitosti svěřit obecnému užívání, nemůže jim v tom bránit ani jejich vůli rozporovat.

[50] Žalovaný k odvolání žalobců korigoval odůvodnění prvostupňového rozhodnutí i tím, že ze spisu skutečně nevyplývá, že by J. S. a D. Ž. byl navrácen pozemek p. č. XJ v restituci – z náhledu do katastru nemovitostí je zřejmé, že jej získali do svého vlastnictví na základě smluv o převodu nemovitostí. To samo o sobě však podle žalovaného neznamená, že mohli se svým majetkem volně nakládat, neboť před rokem 1989 bylo toto jejich právo do značné míry omezeno. Z pohledu žalovaného lze proto v určitých případech posuzovat dispoziční právo s pozemkem do roku 1989 tak, jako by byla nemovitost vrácena na základě restitučního zákona.

[51] Obecné užívání dotčeného pozemku p. č. XJ podle žalovaného nezaložilo ani to, že byly některé pozemky přiděleny přídělcům. To, že je cesta užívána vlastníkem sousedního pozemku, samo o sobě totiž neříká, že by byla svěřena obecnému užívání. Zároveň žalovaný podotknul, že žádným způsobem z uvedeného ani nevyplývá, že pozemky musely být skutečně nutně obhospodařovány z cesty na pozemku p. č. XJ a žádným jiným způsobem. Na leteckých snímcích z let 1949 a 1953 je totiž zřejmé, že pozemky nad i pod cestou byly obhospodařovány jako celek a přístup na ně mohl být realizován v podstatě odkudkoliv po jejich obvodu.

[52] Žalovaný shrnul, že se v řízení prokázalo, že cestu užívají žalobci, vlastníci pozemku p. č. XJ, paní M. B., která má přístup ošetřen smluvně, a paní G. Z., která má též přístup částečně řešen smluvně. Z pohledu žalovaného se jedná o užívání jasně vymezeným okruhem uživatelů, nikoliv veřejností. Tomu nasvědčují i historické letecké snímky, ze kterých je zřejmý vznik a užívání cesty, který nepopiratelně souvisel s usedlostí č. p. XAA. Z obsahu spisu pak nevyplývá, že by J. S. souhlasil s veřejným užíváním cesty na pozemku p. č. XJ, který spoluvlastnil. V řízení se tak neprokázal souhlas předchozího vlastníka s obecným užíváním cesty a žalovaný současně ani neshledal, že by se skutečně jednalo o obecné užívání ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný uzavřel, že je možné, že noví vlastníci dotčených pozemků budou mít na užívání jejich cesty jiný názor a že v budoucnu pozemek p. č. XJ svěří obecnému užívání. K tomu však v této věci zatím nedošlo. Pokud cesta jako celek nesplňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, nemůže být jako taková deklarována.

[53] Krajský soud tedy shrnuje, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je založeno na tom, že v řízení nebylo prokázáno, že by vlastníci dotčených pozemků (zejména pokud jde o vlastníky pozemku p. č. XJ) výslovně svěřili své pozemky obecnému užívání ani že by konkludentně souhlasili s užíváním pozemní komunikace veřejností. Tento svůj závěr žalovaný logicky a srozumitelně odůvodnil, přičemž precizně a systematicky reagoval i na odvolací argumentaci žalobců.

[54] K historickému období 50 let (s největší pravděpodobností se má jednat převážně o druhou polovinu 20. století), o které se žalobci opírají, pak žalovaný uvedl, že ani tehdy pozemek p. č. XJ nebyl obecně užíván veřejností, nýbrž pouze osobami, které k tomu byly oprávněny na základě soukromého práva. Zde krajský soud nemůže dát za pravdu žalobcům, že by se žalovaný zabýval pouze jednáním jednoho vlastníka některého z dotčených pozemků v období od 90. let 20. století, neboť žalovaný se zabýval vývojem vlastnických vztahů v dotčené lokalitě již od konce 19. století.

[55] Krajskému soudu nezbývá než zde žalobcům připomenout, že veřejná účelová komunikace nevznikne právě v případě, kdy je komunikační spojení mezi nemovitostmi zajištěno soukromoprávním institutem, jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů (k tomu viz nález ÚS sp. zn. II. ÚS 268/06), byť by v zásadě byly splněny její definiční znaky. Je-li tedy přístup veřejnosti od počátku zajištěn soukromoprávní cestou (typicky služebností, např. ve prospěch vlastníka jediné nemovitosti, která je důvodem užívání komunikace veřejností, např. prodejny, autoservisu apod.), není již žádný důvod k souběžnému omezení vlastnického práva též veřejnoprávním institutem veřejně přístupné účelové komunikace, jelikož potřeba dotčené veřejnosti je saturována soukromoprávním titulem. Teprve pokud by pozemek začal být užíván veřejností i z jiného důvodu, pro nějž existující soukromoprávní titul nedostačuje, a vlastník s tím souhlasil či to bez předchozího protestu toleroval, mohly by být z hlediska ústavní ochrany vlastnického práva splněny důvody pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace doplňující stávající soukromoprávní titul. Veřejností (předem nedefinovaným neurčitým okruhem osob) přitom nejsou návštěvy, poštovní doručovatelé nebo popeláři a podobné osoby, zajišťující obsluhu nemovitostí a osob v nich pobývajících.

[56] Žalobci proto nemohli uspět ani s argumentací, že se v dané věci měl aplikovat právní názor, že komunikace, u níž již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (samozřejmě za současného naplnění dalších znaků; srov. rozsudky NSS čj. 5 As 27/2009-66 či čj. 1 As 76/2009-60). Dokazování v projednávané věci totiž bylo zaměřeno i na zjištění, zda spornou cestu fakticky dlouhodobě užívala veřejnost (tj. neurčitý okruh osob) a zda s tím vlastník pozemní komunikace aktivně vyjádřil nesouhlas. V obou případech však žalovaný dospěl k závěru pro žalobce nepříznivému. Stran šíře okruhu uživatelů pozemní komunikace, který představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou soukromoprávní výprosou nebo jiným soukromoprávním ujednáním (viz rozsudky NSS čj. 6 As 213/2015-14, a ze dne 30. 5. 2019, čj. 8 As 254/2018-59), žalovaný vysvětlil, že se jednalo pouze o úzce a konkrétně vymezený okruh uživatelů, který pojmu veřejnost neodpovídá.

[57] Stran nesouhlasu s veřejným užíváním pak žalovaný ve shodě se silničním správním úřadem vyzdvihl jednání J. S. coby jednoho ze spoluvlastníků pozemku p. č. XJ, který již od 90. let 20. století, kdy poprvé v důsledku budování zahrádkářské kolonie (následně živelně přeměňované na rodinné domy) započala snaha osob bez soukromoprávního titulu užívat cestu na pozemku p. č. XJ, aktivně brojil v rámci zahájených řízení před stavebním úřadem proti tomu, aby jím spoluvlastněný pozemek sloužil jako přístup na sousední (dotčené) pozemky. V řízení přitom nebylo žalobci prokázáno, že by před rokem 1990 dotčené pozemky využívala (a vůbec měla potřebu využívat) veřejnost. S výjimkou vlastníků nemovitostí patřících k domům č. p. XAA a XG, jejichž užívání se opíralo o vlastnické právo a zapsanou služebnost, jiné osoby tuto komunikaci nepotřebovaly, protože jejich pozemky (v té době ještě nerozdělené) byly přístupné z pozemních komunikací na pozemcích p. č. XN a X. I kdyby snad i přesto využívaly z důvodu snadnějšího přístupu k části pozemku za potokem též pozemku p. č. XJ (což se žalobci snažili prokázat jen opožděným důkazním návrhem v podobě čestného prohlášení B. V.), jednalo by se o individuální užívání jediného pozemku, a nikoliv užívání veřejností.

[58] Nadto krajský soud poznamenává, že z výpisu z pozemkové knihy k „usedlosti č. p. XAA“ předloženého ve správním řízení J. S. a zachycujícího zápis služebnosti cesty ve prospěch vlastníka domu č. p. XG ve spojení s přiloženou kopií mapy pozemkového katastru se jeví, že v dávnější minulosti patrně existoval přístup k pozemkům za potokem, jehož trasa se od dob původního mapování posunula, též přes pozemky ústící do prostoru nyní označovaného N. N. V situaci, kdy ale žalobci ke svým tvrzením včas nenavrhli příslušné důkazy, by bylo nadbytečné se otázkou nutné komunikační potřeby ve vztahu k přístupu k dřívějším pozemkům p. č. XA, XK a XL, fakticky dle leteckých fotografií před rokem 1990 obhospodařovaným jako jeden celek, podrobněji zabývat a vést k nim dokazování.

[59] Krajský soud též považuje za potřebné poznamenat, že konkludentní souhlas v zásadě nelze dovozovat tam, kde osoby i přes prokázané protesty vlastníka jeho vůli ignorují a např. v době, kdy není přítomen, cestu proti jeho zřetelně vyjádřené vůli nadále využívají. Podstatné je především to, že se vlastník již na počátku proti užívání třetími osobami vyslovil a že tento názor výslovně nezměnil. Byť i změnu dříve vysloveného zákazu si lze představit konkludentní formou, v případě prosté pozdější pasivity by se muselo jednat o pasivitu opravdu dlouhodobou a vztahující se k případům užívání, o nichž vlastník bezpochyby musel vědět.

[60] I krajský soud proto důvodně pochybuje o tom, že pozemek p. č. XJ (ve spojení s dalšími dotčenými pozemky) byl historicky objektivně užíván veřejností, tedy nespecifikovaným okruhem osob způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny pozemní komunikace. Znak obecného užívání sporné cesty od nepaměti tak ani z pohledu krajského soudu nebyl naplněn, přičemž v řízení bylo jasně prokázáno, že hned od roku 1990 (kdy podle žalobci nezpochybněného tvrzení vznikala zahrádkářská kolonie) se J. S. jako spoluvlastník pozemku p. č. XJ proti neoprávněnému užívání pozemku se právní cestou vymezoval a důsledně v tom setrval i v době pokusů o legalizaci nově budovaných rodinných domů, a to až do té míry, že žalobou a podněty k přezkumnému řízení napadal stavební povolení vycházející z předpokladu možného přístupu ke stavbám po pozemku p. č. XJ.

[61] Na úplný závěr krajský soud zdůrazňuje, že skutečnost, jak je či byl pozemek zanesen v katastru nemovitostí či v územním plánu, není z hlediska vzniku a existence veřejně přístupné účelové komunikace rozhodující (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS, a rozsudek NS ze dne 13. 10. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1733/2009), neboť může sloužit pouze jako dílčí důkaz, jak bylo na určitý pozemek nahlíženo v minulosti. Navíc v dané věci spoluvlastníci nikdy nezpochybňovali, že by pozemek měl dopravní funkci. O skutečnosti, zda pozemek sloužil jako soukromá nebo veřejná cesta, však údaj v katastru nemovitostí nic nevypovídá. Stejně tak to, zda obec takové komunikaci dala nějaký název, nemůže na jejím režimu nic změnit.

[62] I kdyby snad pozemku p. č. XJ město chtělo přiřknout režim veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nelze přehlížet, že i tento režim vzniká naplněním definičních znaků daných zákonem (obecním zřízením), a nikoliv konstitutivním rozhodnutím např. zastupitelstva města. Pojem veřejné prostranství je širším pojmem, jehož podmnožinou jsou i veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž i pro vznik veřejného prostranství je nezbytný alespoň konkludentní souhlas vlastníka pozemku s jeho veřejným užíváním. Regulace pozemku v územním plánu není pro vznik veřejného prostranství určující (srov. rozsudky NS ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, nebo ze dne 5. 1. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3483/2020). Žalobci ve správním řízení netvrdili, že by bylo vydáno, a ani nepředložili pravomocné rozhodnutí, jímž by příslušný správní orgán např. v řízení dle § 142 správního řádu deklaroval, že dotčené pozemky jsou veřejným prostranstvím, z nějž by případně mohl žalovaný dovodit, že veřejné věnování již bylo v tomto jiném řízení, jehož účastníky by byly patrně shodné osoby (popř. jejich právní předchůdci), řádně prokázáno.

[63] Samotný názor města na to, zda komunikace byla užívána veřejností, je pak pouze názorem účastníka řízení, popř. nezávazným vyjádřením jiného správního orgánu. Záleží na tom, jestli pro své tvrzení takový účastník předložil nějaké důkazy, či nikoliv, resp. jestli je vyjádření dotčeného orgánu podloženo konkrétními skutečnostmi. Je-li vyjádření správního orgánu aktivně rozporováno účastníky řízení, kteří za tím účelem i předkládají důkazy hovořící o opaku, nelze z takového vyjádření ve sporné otázce bez dalšího vycházet.

[64] Krajský soud proto ve shodě se žalovaným a silničním správním úřadem dospěl k závěru, že žalobci ve správním řízení skutečně neprokázali, že by byly naplněny všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace, konkrétně pak, že by vlastníci pozemku p. č. XJ vyslovili souhlas s jeho veřejným užíváním. Takový souhlas vlastníků zbylých tří dotčených pozemků nedostačuje, neboť tyto pozemky samy o sobě nejsou schopny s ohledem na stávající trasu komunikace v terénu zajistit bez pozemku p. č. XJ napojení pozemků žalobců na komunikační síť.

[65] Z výše uvedeného tak vyplývá, že výrok prvostupňového rozhodnutí potvrzený napadeným rozhodnutím obstojí, neboť krajský soud neshledal důvodnými žalobní námitky, jimiž se žalobci snažili zpochybnit závěr obou správních orgánů o neprokázání souhlasu všech vlastníků s veřejným užíváním pozemní komunikace.

*) Rozsudek byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS.